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也就是说，从简单的消极行政走向柔和的、综合的、人本的积极行政，并不是完全不要消极行政，而是创造出一种新型的积极行政，也包含消极部分、消极机制，该消极的时候还可消极、还应消极。

[2]这个定义指出，公众参与是民主概念的题中之义。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。

《宪法》第三十五条赋予了公民言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。2000年通过的《中华人民共和国立法法》，首次对立法听证制度作了较为原则的规定。需要说明的是，在中国目前的制度语境下，公众参与立法并不是直接民主制的表现形式，而只是一种准直接民主制的表现形式，因为所谓直接民主，就是人民直接参与政治活动，参与公共事务的管理，参与公共事务的决定。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。[12]当古希腊城邦的直接立法模式被证明在现代社会不可行时，代议制立法取代了公众直接立法成为当今世界普遍采用的立法民主形式，然而公众在立法领域的参与权并不因此被否认，公众应该能够并切实行使自己的权力。

然而，中国目前的立法信息公开，还仅限于立法结果和一部分立法草案的公开，公开的内容和范围十分有限，现有的立法公开仅仅是立法机关的一种姿态。7、公开征集立法项目建议。一、代议制民主下公众参与立法的价值和目的自法国《人权宣言》宣示全部主权的本原根本上存在于国民之中以来，人民主权已然作为一项宪政原则和权力合法性的逻辑起点被普遍认同，成为各国宪政制度构建的根本价值取向之一。

虽然目前的这些组织并非真正意义上的利益集团，但在代议制民主政治下，发挥其在选举代表和立法过程中的影响作用，使公民的利益诉求通过非政府组织这一渠道反映到立法者，无疑比单个个体的参与更具影响力。立法听证会是立法听证这一程序性法律制度的表现形式和载体，是立法主体在立法活动中，包括立项、起草和审议阶段，针对立法的必要性，涉及公民、法人或其他组织的重大利益或者不同利益主体之间存在明显的利益冲突的立法事项以及存在较大分歧争议的法律条款和立法问题，邀请与法案有关的机关、组织和有关专家学者、实际工作者以及有利害关系的公民等，通过公开举行会议，给予以公开的方式陈述和发表意见、充分表达利益要求、进行质证辩驳的机会，立法主体公开收集公众信息和直接听取社会意见，从而为立法提供依据和参考。在立法听证中，可将立法听证参加人分为两类，一类为听证人，即出席会议听取意见的人，一般包括人大常委会、专门委员会、常委会工作机构的组成人员。当前，在公众参与立法中，应当发挥网络等现代科技手段和新型媒介的作用，使公众能够更加便捷地参与到立法过程中，这是公众参与立法的发展趋势。

当然，要使新型的、具有发展潜力的手段和途径真正发挥作用，还需要立法机关做出不懈努力，将公众参与立法的这些有效机制变成长效机制，将公众参与立法的民主形式制度化、规范化。宪法赋予公民批评、建议、申诉、控告、检举的权利，既是公民直接参与立法、参与管理权实现的保障，也是公民参与监督权实现的保障。

宪法规定言论自由，为公民参与立法提供了最根本、最重要的权利保障。2005年9月27日，全国人大常委会针对正在审议的《中华人民共和国个人所得税法》修正案草案中的个人所得税工薪所得减除费用标准即个税起征点召开听证会，这是中国最高立法机关首次举行立法听证会。立法调研是立法机关经常采用的一种形式。专家、学者、有关国家机关的领导等，通过讲话、讲课、演讲、发表文章、出版书籍等方式，发表有关立法的观点、意见，等等。

另一种是制度外的利益表达组织，也就相当于目前我们通常所称的非政府组织、社会中介组织，处于国家政府与公众之间。因此，一切国家机关和国家机关工作人员都必须牢固树立全心全意为人民服务的思想，密切联系群众，注意发挥人民群众的积极性和主动性。[22]（六）利用现代化技术手段拓宽参与渠道如何充分利用现代化技术手段，拓宽公众参与的平台，创新公众参与的载体，这无疑也是完善公众参与立法制度面临的一个技术性问题。在民主法制建设进程不断推进的背景下，中国公众参与立法制度改革发展的路径应当从改进人大代表选举机制和联系选民制度、健全立法信息公开制度、完善立法听证制度、建立立法助理制度、培育非政府组织、利用现代化技术手段等方面作出探索和努力，不断扩大公众立法参与的途径，不断丰富公众立法参与的形式，不断创新公众立法参与的模式，从而保障公众更加广泛、更加主动、更加有效地参与到立法过程中。

（二）法律依据为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，中国制定了《中华人民共和国立法法》。这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法。

这使公众从制定立法规划和立法计划阶段时就开始参与立法活动。这些规定都使公众参与立法具备了最高法上的根本依据。

[20]中国人大代表虽具广泛性，但毕竟不完全等同于其所代表的选民本身，且大多数是兼职身份的，加上当前人民群众尚缺乏有序的政治参与所需的主动素质，那么在立法中要更好地体现人民意愿，就需要人大代表与人民之间的充分沟通和交流，始终要同选民和选举单位保持密切关系。以往的专家参与立法，要么就是内部的论证会，要么就是委托起草，要么就是书面咨询专家意见等等。中国以根本法的形式承认人民主权思想，《中华人民共和国宪法》明文规定中华人民共和国的一切权力属于人民，同时规定人民代表大会制度这一根本政治制度，保证人民代表大会制定的法律充分体现人民意志，切实保障人民当家作主的地位。法律法规的起草阶段和法案审议阶段，人大常委会和专门委员会组成人员以及有关工作机构，都要深入基层、深入群众，实地进行立法调查，有时还通过电话进行调查或者委托有关单位进行抽样调查，直接了解基层的情况和听取基层的意见，掌握相关第一手的立法材料，以便更好地进行起草和审议。[8]作为完整的国家政治制度或者说作为国家政治制度内容的公民直接参与立法制度的雏形是在二千多年前的古希腊、古罗马奴隶主民主制时代形成的。毛泽东在谈到宪法草案时就指出：起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。

培育和发展非政府组织，对促进中国公众立法参与制度的完善具有重要的意义。通过行使选举权和被选举权，公民可以实现间接参与立法的目的，对人大代表的监督权又可以促使人大代表更好地行使立法权。

各级国家机关、团体、党派，各级人大代表、政协委员，企事业单位，公民、法人和其他组织可以单独或联合，以组织或个人名义提出原则性的立法项目意见和建议或立法草案文本。直接民主式的公众参与在立法领域主要表现为公民的复决权（全民公决）与创制权。

王亚平，湖北省人大常委会副秘书长，中南财经政法大学法学院兼职硕士生导师。听证陈述人应有平等的机会出席听证会，并享有平等的发言权利。

当代社会是利益多元化的时代，多元的利益主体需要通过一种新的方式联结和沟通，以维护自己的利益，而同时立法机关也需要一种新的组织方式来与分散的个人沟通。人大常委会会议审议法律法规草案时，邀请下级人大常委会负责人和与审议议题有关的人大代表列席并直接反映基层公民的声音。《宪法》第四十一条第一款规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。法律由公民选出的立法机构制定，立法机构成员的代表性、知识结构和参政议政能力直接关系到立法水平和立法平等，创制出的法律是否真正代表公民利益。

[14]参见黎晓武、杨海坤：《论地方立法中的公众参与制度的完善》，载《江西社会科学》2004年第7期。首先，代议制是一种建立在对代表一般信赖之上的委托行使权力的民主形式，在委托完成以后，这个过程则有可能出现受委托者（议员或代表们）对信任的偏离和背弃即公意的异化和私化而使委托者利益遭受损害的情形，以致民主滑向反面。

该条在法律上直接规定了中国公民在立法上的参与权，使公众参与立法活动有了直接的法律上的依据。）[2]参见[美] 卡尔?科恩著，聂崇信、朱秀贤译：《论民主》，商务印书馆1988年版，第10页。

其中一种是应邀的与法案相关的机关、组织、团体、公民等利害关系人以及有关专家等。[20]参见[美] 卡尔?克茨：《议员和选民之间的交流》，载于蔡定剑主编：《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第24-25页。

随着现代社会利益关系越来越多元化发展，各种利益群体越来越分化和细化，民选代表已经越来越难以充分反映不同公众的层次性和类别性利益要求，代议制民主固有的缺陷便日显突出。[14]因此，公众参与立法所蕴含的民主价值依然是我们今天的代议制民主所必须尊崇的，代议制民主制下的立法制度依然得考虑尽可能地扩大公众参与立法的途径来扩大公民对政治生活的参与。《宪法》第二十七条第二款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。通过网络开展经常性地征集活动，建立立法项目数据库。

目前，一些地方已经开始立法助理制度的试点，尽管在名称上有所差异，但性质是一样的。这也是一种公民参与立法的方式。

立法意见说明反馈制度，立法主体都应在收集整理研究论证公众意见的基础上，依照法定的程序、方式与时限明确告知公众其意见处理的情况及理由，就意见是否采纳做出统一的说明和反馈，形成立法机关和公众之间的良好互动。《立法法》的这些规定，为公众参与立法提供了直接的法律依据和保障。

三是参加人书面意见的提出。所谓创制，是规定公民达到法定人数，就有权提出关于宪法或法律的建议案，该项建议或直接交付公民复决，或先交议会审议，如议会不予通过，则再交公民复决。